Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtioneuvostosta annetun lain muuttamisesta

Arvoisa puhemies! Tässä kun koko eduskunta on koolla näin viikon päätteeksi, niin ehkä myös sellainen positiivinen nuotti siitä, että jos mietimme meidän valtioneuvostoa ja sitä pitkää historiaa, kuinka se on kehittynyt sieltä suuriruhtinaskunnan senaatin talousosastosta tämän päivän itsenäisen Suomen hallitukseksi, niin onhan tässä saavutettu aika lailla isoja edistysaskeleita matkan varrella. Tämän päivän Suomea kansainväliset arvioitsijat arvioivat lähes mittarilla kuin mittarilla maailman parhaaksi maaksi, ja sillä kaikkein tärkeimmällä mittarilla, jota YK arvioinnissa käyttää, eli mistä löytyvät maailman onnellisimmat ihmiset, niin täältähän ne Suomesta, kaukaa Pohjolan perukoilta, YK:n mukaan jo kahdeksatta vuotta peräkkäin löytyvät. Eli siinä mielessä voimme ajatella, että kaikkina aikoina myös tuolta valtioneuvoston linnasta on löytynyt sellaista viisautta, jolla on voitu viedä maamme asioita hyvin eteenpäin. Arvoisa puhemies! On tietysti tärkeää, että valtioneuvoston toimintaa säätelevää lainsäädäntöä päivitetään myös tässä ajassa vastaamaan niitä tarpeita, joita nyt on, jotta myös tulevaisuudessa valtioneuvoston linnaan ja ministeriöihin löytyy eduskunnan vahvaa luottamusta nauttivia voimia viemään Suomea eteenpäin. Perustuslakivaliokunta on tehnyt tässä mietinnössä hyvää työtä, ja nyt tässä kakkoskäsittelyssä uskon, että voimme hyvillä mielin hyväksyä jo ykköskäsittelyssä sisällöltään päätetyn mietinnön.

Arvoisa puhemies! Perustuslakivaliokunta on tehnyt perusteellista ja hyvää työtä. Tässä nyt ehkäistään turhan byrokratian syntymistä ja selkeytetään tätä ehdotettua sääntelyä. Arviointineuvosto ei kuulu lain tasolle, ja asiakirjojen julkisuus säilyy. Tämä kaikki on linjassa terveen järjen kanssa, että vähemmän turhaa paperinpyörittelyä ja selkeytetään lainsäädäntöä ja siihen liittyviä käytäntöjä.

Arvoisa herra puhemies! Valtioneuvoston kanslia on jo nykyisin ylläpitänyt hallituksen arkistoa, mutta siitä ei aikaisemmin ole säädetty laissa, ja onkin hyvä, että se saadaan nyt lain piiriin. Puhemies! Perustuslakivaliokunta pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen ja rajoittamisen kannalta olennaisena, että hallituksen arkistoon sisältyviin asiakirjoihin voidaan kohdistaa julkisuuslain mukaisia tietopyyntöjä. Itse pidän myös avoimen demokratian kannalta tätä tärkeänä.

Arvoisa puhemies! Turvallinen yhteiskunta ei synny sattumalta. Se rakentuu huolellisesti valmistelluista laeista, joiden taustalla on selkeä vastuunjako, [Hälinää — Puhemies koputtaa] läpinäkyvä päätöksenteko ja toimiva viranomaisjärjestelmä. Hallituksen esitys valtioneuvostosta annetun lain muuttamisesta ja perustuslakivaliokunnan sitä koskeva mietintö muistuttavat meitä siitä, että lainsäädäntö ei ole vain tekninen prosessi. Se on keskeinen osa yhteiskunnan turvallisuuden perustaa. Arvoisa puhemies! Tässä esityksessä vahvistetaan lainsäädäntötyön merkitystä demokratian ja viranomaistoiminnan ennakoitavuudelle. Hallituksen arkiston asema nostetaan lain tasolle. Arkisto sisältää aineistoa, joka ei ole julkisuuslain piirissä mutta joka on historiallisesti ja tutkimuksellisesti arvokasta. On tärkeää, että tästä aineistosta säädetään laissa selkeästi, jotta sen käyttö, tallentaminen ja mahdollinen salassapito ovat oikeudellisesti kestävällä pohjalla. Perustuslakivaliokunta korostaa, ettei arkisto saa muodostua väyläksi kiertää julkisuusperiaatetta, ja siksi lakiin täsmennetään, että julkisuuslakia sovelletaan jatkossakin tietopyyntöihin. Tämä selkeys lisää kansalaisten luottamusta viranomaistoimintaan ja vahvistaa oikeusvaltion perustaa. Samalla esityksessä selkeytetään ministeriöiden menettelyjä virkamiesten tehtävän määräämisessä, kun tehtäväsiirrot perustuvat jatkossa nimenomaisiin lainsäännöksiin, eivät pelkkään työnantajan direktio-oikeuteen. Näin paranee virkamiesten oikeusturva, ja samalla vahvistuu hallinnon ennakoitavuus. Mietinnössään perustuslakivaliokunta korostaa, että ministeriön on määriteltävä selkeät perusteet, avoin ilmoittautumismenettely ja muutoksenhaun mahdollisuus. Tällainen läpinäkyvyys ehkäisee väärinkäytösten riskiä ja vahvistaa luottamusta siihen, että viranomaisjärjestelmä toimii oikeudenmukaisesti ja kansalaisten edun mukaisesti. Turvallinen yhteiskunta edellyttää, että viranomaiset voivat toimia tehokkaasti ja siten, että heidän toimintansa kestää tarkastelua. Lopuksi perustuslakivaliokunta korostaa vaikutusarviointien tärkeyttä lainsäädäntöprosessissa. Hyvä vaikutusarviointi ei ole muodollisuus vaan ennakoivan päätöksenteon ydin. Se auttaa tunnistamaan riskejä, vahvistaa sääntelyn laatua ja tukee turvallista yhteiskuntaa tekemällä vaikutuksista näkyviä ennen kuin niitä koskevat lait annetaan. Arvoisa puhemies! Lainsäädäntö on turvallisuuden rakennuspalikka. Kun sääntely on selkeää, ennakoitavaa ja avointa, kansalaiset voivat luottaa siihen, että viranomaiset ja päättäjät toimivat oikeudenmukaisesti ja vastuullisesti. Tämä esitys ja perustuslakivaliokunnan siihen tekemät muutokset vievät meitä siihen suuntaan. Tämän esityksen myötä kuljemme vahvemman läpinäkyvyyden, paremman oikeusturvan ja kestävämmän lainsäädäntöprosessin suuntaan. — Kiitos, arvoisa puhemies.

Arvoisa puhemies! Perustuslakivaliokunnassa on valmistunut siis mietintö esityksestä laiksi valtioneuvostosta annetun lain muuttamisesta. Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtioneuvostosta annettua lakia siten, että siihen lisätään hallituksen arkistoon kuuluvia asiakirjoja koskevaa sääntelyä ja säännökset tehtävään määräämisestä ja siihen liittyvistä menettelyistä. Lisäksi hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi lakiin lainsäädännön arviointineuvostoa koskevaa sääntelyä. Perustuslakivaliokunta ehdottaa, että lakiehdotus hyväksytään muutettuna. Mietintö on yksimielinen. Ensinnäkin valtioneuvostosta annettuun lakiin lisättäisiin siis säännökset hallituksen arkistosta ja arkistoon tallennettuihin asiakirjoihin kohdistuvasta tutkimusluvasta. Valtioneuvoston kanslia on jo nykyisin ylläpitänyt hallituksen arkistoa, mutta siitä ei aikaisemmin ole säädetty laissa. Valiokunta pitää perusteltuna, että asiasta säädetään laissa. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen arkistoa koskevalla sääntelyllä ei pyritä rajoittamaan julkisuusperiaatteen toteutumista. Säännösehdotusten eräät muotoilut saattavat kuitenkin olla omiaan johtamaan toisenlaiseen tulkintaan. Ehdotetun sääntelyn ei ole tarkoitettu merkitsevän, että asiakirjan hallituksen arkistoon tallentamisen perusteella voitaisiin todeta, että asiakirja ei kuulu julkisuuslain soveltamisalaan. Jos hallituksen arkistoon tallennettuun asiakirjaan kohdistuu myöhemmin julkisuuslain mukainen tietopyyntö, käsiteltäisiin se normaaliin tapaan. Käsittelyn perusteella viranomainen voisi päätyä myös aikaisemmasta poikkeavaan ratkaisuun siitä, onko asiakirja julkisuuslaissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja. Se, että jokin asiakirja tallennetaan hallituksen arkistoon, ei siis tarkoita sitä, että asiakirja jäisi julkisuusperiaatteen ja julkisuusperusoikeuden ulkopuolelle. Valiokunta pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen ja rajoittamisen kannalta olennaisena, että hallituksen arkistoon sisältyviin asiakirjoihin voidaan kohdistaa julkisuuslain mukaisia tietopyyntöjä ja näihin vastataan julkisuuslakia soveltaen. On mahdollista, että viranomainen tekee virheellisen arvion arkistoon tallennettavan asiakirjan luonteesta julkisuuslain perusteella tallentamisen hetkellä, ja näin ollen kysymys asiakirjan luonteesta viranomaisen asiakirjana tulisi olla mahdollista saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi. Säännösten sanamuotoja on valiokunnan mietinnössä täsmennetty, jotta sanottu lakiehdotuksen tarkoitus käy selvemmin ilmi lakitekstistä. Toisena asiana hallituksen esityksessä valtioneuvostosta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi 26 d § tehtävään määräämisestä. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarpeellisena. Hallintovaliokunta on antanut esityksestä perustuslakivaliokunnalle lausunnon, joka koskee ehdotettua 26 d §:ää. Hallintovaliokunta on ehdottanut muutoksia 26 d §:ään siltä osin kuin kyse on tehtävän määrittelystä, tehtävään määräämisen lähtökohdista, ilmoittautumismenettelystä, kelpoisuusvaatimuksista ja muutoksenhausta. Perustuslakivaliokunta yhtyy pääosin hallintovaliokunnan lausunnossaan esittämään. Perustuslakivaliokunta ehdottaa hallintovaliokunnan lausuntoon perustuen pykälän muuttamista joiltakin osin. Merkittävin näistä muutoksista liittyy tehtävään määräämiseen ilman virkamiehen suostumusta. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan pääsääntöisesti tehtävään määrääminen perustuisi virkamiehen suostumukseen ja ilman suostumusta tehtävään määräämisten arvioitaisiin ministeriöissä jäävän määrältään vähäisiksi. Valiokunta ehdottaa kuitenkin, että lakiin otetaan asiasta säännös. Kolmantena asiana hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi valtioneuvostosta annettuun lakiin säännös lainsäädännön arviointineuvostosta. Lainsäädännön arviointineuvostosta säädetään nykyisin valtioneuvoston asetuksessa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ministeriöissä ennen hallituksen esityksen antamista tapahtuvaa lainvalmistelua säännellään lailla tai asetuksella nykyisellään varsin niukasti. Lainvalmistelua ohjataan pääosin valtioneuvoston piirissä hyväksytyillä ohjeilla, kuten hallituksen esityksen laatimisohjeilla, Lainkirjoittajan oppaalla ja erilaisilla vaikutusten arviointeja koskevilla ohjeilla. Valiokunnan mielestä nyt arvioitava hallituksen esitys ilmentää lainvalmistelun oikeudellisen sääntelyn lisäämistä. Valiokunta ei ole vakuuttunut, että tällainen kehitys olisi perusteltua, koska siihen kytkeytyy riski lainvalmistelun liiallisesta oikeudellistumisesta. Demokraattisessa järjestelmässä on valiokunnan mielestä olennaisen tärkeää, että lainvalmistelussa keskeisenä elementtinä säilyy lakiehdotusten rooli eduskunnan luottamuksen varassa toimivan hallituksen poliittisten tavoitteiden toteuttamisen välineenä. Perustuslakivaliokunta pitää mietinnössä tarkemmin esitettyihin näkökohtiin viitaten tarkoituksenmukaisimpana ratkaisuna sitä, että lainsäädännön arviointineuvostosta ei säädetä nyt ehdotetulla tavalla valtioneuvostosta annetussa laissa vaan sääntely jätetään nykyiseen tapaan valtioneuvoston asetukseen. Hallituksen esityksen perustelujen epäselvyyden vuoksi valiokunta kiinnittää lisäksi erityisesti huomiota esityksessä olevaan pohdintaan siitä, että lakiehdotusten vaikutusarviointien arviointiin keskittyvälle lainsäädännön arviointineuvostolle olisi harkittu annettavaksi toimivaltuuksia puuttua jopa säädösehdotusten etenemiseen. Perusteluissa kuvattu toimivalta merkitsisi perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan olennaista puuttumista valtioneuvoston perustuslaissa säädettyyn toimivaltaan saattaa lain säätäminen eduskunnassa vireille hallituksen esityksellä, eikä se siten selvästikään tule kyseeseen. Valiokunta toteaa lisäksi mietinnössä, että lainvalmistelun laatua kehitettäessä huomion tulisi ensisijaisesti keskittyä itse säädökseen ja sitten säädösehdotusten perusteluihin ja ehdotuksen valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin. Lainsäädäntö tulee valmistella perustuslain mukaiseksi ja muuhun oikeusjärjestykseen sopivaksi sekä selkeäksi ja ymmärrettäväksi. Valiokunta on toistanut mietinnössä aikaisemman käsityksensä siitä, että lainvalmisteluprosessissa avainasemassa perustuslaillisten näkökohtien huomioon ottamisessa ovat asianomaiset ministeriöt. Sama koskee valiokunnan mielestä myös lainvalmisteluprosessia yleisemminkin. Valmisteluvaiheessa tapahtuvien puutteiden ja virheiden korjaaminen prosessin myöhemmissä vaiheissa saattaa olla vaikeaa. Valiokunnan mielestä ministeriöiden on huolehdittava, että niissä on riittävän ammattitaitoista, myös perustuslakikysymyksiä tunnistavaa ja tuntevaa henkilökuntaa. Valiokunta kiinnittää lisäksi erityistä huomiota yhteiskunnan peruslainsäädännön valmistelusta, valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisestä ja esimerkiksi laintarkastuksesta huolehtivan oikeusministeriön resursseihin ja mahdollisuuksiin tukea muiden ministeriöiden lainvalmistelua.